企业集团预算管理的理论基础主要有目标管理理论、企业集团治理结构理论和战略理论。

一、目标管理理论

目标管理是以目标作为管理的根本，目标管理根据行为科学原理而提出。美国著名管理学家哈罗德·孔茨（HaroldKoontz）认为：“目标管理是一个全面管理系统，它用系统的方法，使许多关键管理活动结合起来，有效地实现组织和个人目标”。在目标管理中，一切管理行为从目标制定开始，以目标为执行导向，最后以目标完成程度作为业绩评价的依据。目标管理强调授予下级一定的自主权，减少干预，在统一的目标下由员工在工作中实行自我控制，并强调事前明确目标，使下级周密安排并选择实现目标的有效方法，减少对作业过程的直接干预。

如果说战略管理是预算管理的起点，目标管理思想则是预算管理在实施过程中的导向。因为，预算管理通过科学的预测，确定与企业总体战略目标相一致的预算目标，以该预算目标作为统筹企业预算管理活动的导向，预算的编制、执行、评估考核都是围绕着实现预算目标来进行。在预算管理模式下，预算管理活动以实现预算目标为导向，通过将预算目标分解为各预算子目标，然后把它们落实到每个责任单位，又延伸、细化到每一位员工，在企业内部形成一个纵横交错、完整严密的目标体系。企业集团的各个层次都被包含在目标体系之内，各职能部门、每一位员工的工作都与预算目标联系起来。因此，预算管理过程也是一个确定与实现目标的过程。预算目标通过层层分解得到细化落实，严格的预算执行过程又为目标的实现提供了可靠的保障。可见，预算管理不是单纯的预算管理，它吸收了目标管理思想，从这种意义上说，它同时也是一种目标管理^[1]。

二、企业集团治理结构理论

治理结构是指所有者对企业的经营管理和绩效进行监督和控制的一整套安排。对于企业集团来说，无论是集团公司，还是集团的子公司，一般都不是出资人直接管理，而是由出资人作为委托人，将资产委托给经理人管理和经营。这样出资人和经理人之间就形成了委托代理关系，也由此产生了信息不对称问题。对于企业集团经营管理的真实信息，出资人不可能比经理人掌握得更多、更真实，经理人就可能利用自己对信息占有的优势，达到自我目的的最大满足，甚至不惜损害出资人的利益。出资人一方面要向经理人支付一定的报酬，以刺激其生产经营的积极性，另一方面又要花费一定的成本，监督经理人的行为，防止“逆向选择”和“道德风险”。这些花费和支出是委托人将资产委托给经理人时所不得不承受的代价，被称为代理成本。为解决上述问题，首要前提就是要建立以产权模式为导向的企业集团治理结构，形成股东大会、董事会、监事会和经理人之间的权利分配的委托代理关系。

出资人与经理人之间的这种委托代理关系是一种相互依存、上下博弈的关系，而企业集团预算管理正是在公司治理结构下出资人与经理人的“游戏规则”之一。《公司法》中规定：“股东大会行使下列职权……审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案”、“董事会行使下列职权……制定公司的年度财务预算方案、决算方案”、“经理对董事会负责，行使下列职权：主持公司的生产经营管理工作，组织实施董事会决议；组织实施公司年度经营计划和投资方案”。由此可见，在现代企业制度中，经理人受控于出资人的谋利要求、战略决策和财务监控。在具体的管理框架中，必须也只有通过预算才能明确出资人和经理人各负有哪些责任和义务，规范他们各自的权益。提出预算目标的主体是出资人，这不仅反映了出资人进行投资的目的，也体现了出资人的基本权益以及对经营者的约束；而执行预算、控制预算、确保预算目标实现的是经理人，这表明了经理人对出资人的责任和对出资人投资收益的保证。

在现代企业制度中，出资人与经理人之间代理关系的核心是盈利和股东财富最大化。治理结构的基本任务是确保和实现股东权益。界定企业法人治理结构，明确出资人和经理人的权利、责任、利益关系有多种“游戏规则”，主要包括三个：《公司法》、《公司章程》和公司预算。其中公司预算正是以《公司法》和《公司章程》为依据，具体落实股东大会、董事会、经营者、各部门乃至每个员工的责、权、利关系，明晰它们各自的权限空间和责任区域，所以公司预算是最具操作性的游戏规则。出资人可以通过制定预算目标对经理人进行控制、监督和约束，经理人可以在预算目标内自主地进行一切生产经营活动，因此公司预算不仅是最具操作性的游戏规则，而且还是最有效的操作规则。

但公司预算指标的制定过程往往是出资人和经理人之间博弈的过程，出资人从自身投资收益出发，总是想获得最大或者尽可能大的经营收益，因此总是从高制定目标。而经理人从自身角度出发，在实行超计划奖励的企业，为了能较多地完成预计任务，往往编报较低的预算指标以留下足够的“加码空间”，使预算能够轻松地完成，这种松弛的预算目标有可能使员工有所保留、不尽全力，这种上下博弈后产生的预算松弛局面是出资人不愿意看见的。另外，在实行以经营目标作为任免经理人依据的企业中，经理人为了获得经营资格，往往编报较高的预算指标，以取得出资人的信任，而当预算无法完成时经理人以早已预备好的客观理由为自己开脱。这样看来，预算管理对于完善企业治理结构的效果要打折扣。

解决这一问题的办法有两种：一是出资人对行业特征、形势非常了解，对公司资源非常熟悉，这就大大降低了信息不对称的程度，因此经理人就不存在那么多讨价还价的本钱和依据；另一种就是进行激励引导。因此，良好、有效的预算管理必须以产权清晰、权责分明、管理科学特别是激励方面的现代企业制度为条件，以规范的法人治理结构为前提，否则预算管理就可能成为纸上谈兵、花架子。反过来，预算管理的实施也将促进现代企业制度的建立和公司治理结构的完善^[2]。

三、战略理论

企业战略管理是为适应市场经济而发展起来的一种管理思想，它从分析企业内外部环境入手，确定企业战略目标，制定和实施战略计划，监控和评价战略实施。企业战略是企业存在的目的，以及为达到这些目的而制定的主要方针和计划。显然，企业战略本身仅解决了企业发展的目标和计划，要实现企业战略，必须将战略目标、战略计划与员工的日常工作联系起来。实践表明，预算管理正是将企业战略目标、战略计划与员工日常工作联系起来的动态过程。企业战略与预算管理的关系图如图5.1所示。预算管理作为企业集团的目标管理、计划与控制管理的重要实现途径，始终应当服从企业战略的要求。

图5.1 企业战略与预算管理的关系^[2]

1.明确企业集团的目标。

目标是对企业集团意图实现的一种未来状态的简要的和可衡量的描述，同时它也是企业集团为完成使命与愿景而必须做好的具体工作。在确定企业集团目标的基础上分析环境中的各种影响因素及企业集团自身的条件，制定总体战略、经营单位战略、职能部门战略；在确定了战略后，通过组织结构的调整、资源及人员的配置形成企业集团长期计划，再通过预算的方式实现战略及目标。

2.分析企业集团的外部环境和内部环境，识别机会和威胁，发现优势和劣势。

分析外部环境，主要是要了解外部环境处于什么样的状态以便于确定哪些因素有利于集团战略的实施，哪些因素不利于集团战略的实施。内部环境分析主要是通过对内部资源的分析，了解企业集团潜在的竞争优势和存在的问题，从而确定企业集团实现战略目标而采取的最佳方案^[3]。

可以看出，战略的制定需要企业集团对自身条件和环境进行准确评价，而在制定年度预算工作中，首先需要对内外环境进行理性的分析，再对资源进行有效的配置。因此，企业制定预算目标必须以战略为出发点，对战略起全方位的支持作用。

3.预算目标需与战略保持一致。

科学的预算蕴涵着企业管理的战略目标和经营思想，是企业集团最高权力机关对未来一定期间经营思想、经营目标、经营决策的财务数量说明和经济责任约束依据，是集团的整体“作战”方案^[4]。预算内容、模式必须体现不同类型、同一类型不同时期的战略重点差异。预算目标规划必须考虑企业战略，并从其所处市场地位、所期望的未来前景和市场环境、国家政策的可能变动等因素出发，确定具体预算目标。关于预算目标的定位，在很多企业中有两种倾向：一是定位过高，认为预算就应该是企业的战略目标，将预算与长远规划等同，结果往往效果并不理想，使用者大失所望，甚至怀疑预算的有用性，否定和放弃预算；二是定位过低，认为预算只不过是对近期业务所作的预期，甚至将预算与预测混为一谈，从而大大降低了预算的有用性，这两种倾向均应避免。其恰当定位应该是：预算目标是企业集团战略发展目标在本预算期的具体体现。其中，战略目标应作为一种目标导向，引导年度预算指标的确定；年度预算目标则强调可操作性，必须能通过预算的编制体现出来。

预算与战略具有如此密切的联系，但两者却是不能等同的。首先，从时间期限上看，战略的时间跨度在三至十年，而预算则往往为期一年；从所强调的范围看，战略往往侧重于企业集团长期目标的实现，预算则更主要涉及中、短期特定任务的完成；从环境影响角度分析，战略主要涉及外部环境中长期趋势的变化，以及企业集团如何对此作出反应，预算往往涉及企业集团内部运作，为战略计划的实施提供必要保证；此外，预算更侧重于财务指标及其细化，以便于经营状况、财务成果的具体规划、控制和考评。因此，显然，预算目标不能等同于战略目标。但是，预算应该是战略的分阶段实施计划，是外部环境与企业集团内部资源相对接的结果，因此，预算目标首先必须体现战略目标的要求。企业集团在不同发展时期的战略取向不同，企业各层级组织的战略重点不同，预算目标的确定也必须体现这些差异^[5]。

4.预算实施需按照预算目标严格执行。

企业集团的日常经营活动构成集团发展壮大的基石，预算在具体实施过程中，各权责单位必须保证日常经营活动的展开都是为达成预算目标而努力，符合预算目标的指示要求。日常经营活动与预算目标是密不可分。一方面，日常经营活动是目标制定的基础，企业必须根据经营状况、分析优劣势，才能制定最佳发展战略，从而展开预算管理，避免好高骛远和停滞不前。另一方面，各个权责单位在组织经营活动时的目光局限在各自的领域，对企业全局的判断存有局限性，将预算目标作为指引，能够克服这一点，更好地为企业整体价值最大化做贡献。

5.预算反馈与战略反馈相结合。

反馈是现代管理活动中不可忽视的重要环节。已知预算于战略而言，即近期规划之于愿景。因此预算的反馈和评价可以反映出目前的战略对企业集团而言是否合适，倘若预算管理的反馈结果十分不理想，则需要反思战略目标的确定是否存在好高骛远的问题；战略的反馈会影响战略的微调，而预算要与战略保持一致，同样需要根据变化进行及时调整。两者的反馈与学习是相互的。

在战略化原则指导下，企业集团预算管理体系设计应该坚持以下几点^[2]：

1.        预算程序必须与战略规划程序相对接；

2.        预算目标的设定必须与战略目标和计划相衔接；

3.        预算的编制必须以战略逻辑判断进行资源配置；

4.        各单位的预算权责必须保证日常经营活动与预算目标相一致；

预算的反馈和评价必须与战略反馈和学习相结合。